Müstəqil Azərbaycan Respublikasının 1995-ci ildə qəbul edilmiş Konstitusiyasına uyğun olaraq ölkəmizdə idarəetmə sisteminin yenidən qurulması və inkişaf etdirilməsi istiqamətində həyata keçirilən institusional tədbirlərin sırasında yaşayış məntəqələrində yerli özünüidarə prinsipinə əsaslanan bələdiyyə hakimiyyətinin formalaşdırılması və onun fəaliyyətinin tənzimlənməsi mühüm yer tutur. 1995-2023-cü illərdə Azərbaycanda aparılan idarəetmə islahatları xalq hakimiyyətinin dövlət hakimiyyəti ilə yanaşı yerli özünüidarə-bələdiyyə hakimiyyəti formasında təşkil edilməsi və ölkənin hüquq sisteminin tərkibində yeni bələdiyyə hüququnun yaradılmasının mümkünlüyünü təsdiq edir. Respublikada bələdiyyələrin 23 illik fəaliyyət dövrünün yerli özünüidarənin məqsədlərinin realizə edilməsinin nəticələrinin konstitusion-hüquqi qiymətləndirilməsi üçün kifayət etdiyini, lakin həmin nəticələrin əhalinin və dövlətin yerli özünüidarənin inkişafı ilə bağlı maraqlarına uyğun olmadığını etiraf etmək məqsədəuyğundur. Ona görə də, yerli özünüidarənin inkişafı sahəsində dövlətin siyasəti yerli əhalinin həyat fəaliyyətinin təmin edilməsi üzrə sosial, iqtisadi və ekoloji problemlərin Azərbaycan Respublikasının Konstitusiyasının, Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının normaları, beynəlxalq hüququn ümumən qəbul edilmiş prinsipləri əsasında həll edilməsinə dair vəzifələri qarşıya qoyur. Göstərilən vəzifələrin həyata keçirilməsində başlıca məqsəd yerli özünüidarənin inkişafı prosesinə mane olan daxili və xarici amillərin aradan qaldırılmasını təmin edən effektiv konstitusion-hüquqi tənzimedici konstruksiyanın yaradılmasından ibarətdir.

Müasir dövrdə Azərbaycan Respublikasında yerli özünüidarənin inkişafını ləngidən maneələrin konstitusiya hüququ çərçivəsində qiymətləndirilməsi yerli özünüidarə ideologiyasının Qərbi Avropada və postsovet respublikalarında, o cümlədən, Azərbaycanda realizə edilməsinin ilkin şərtlərinin fərqləndirilməsindən başlanır. Yerli özünüidarə ideologiyasının tədqiqi postsovet respublikalarının əhalisinin yerli özünüidarə hüququnun tətbiqinə hazır olmadığını və bunun nəticəsi olaraq yerli özünüidarə ideyalarının realizəsi sahəsində ciddi maneələrin yarandığını təsdiq edir.

Postsovet respublikalarında yerli özünüidarənin həyata keçirilməsi sahəsində mövcud olan nöqsanlar Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi tərəfindən üzv ölkələrdə yerli və regional demokratiyanın vəziyyəti haqqında müntəzəm olaraq hər bir ölkə üçün hazırlanan məruzədə əks etdirilir. Qeyd etmək lazımdır ki, hər hansı ölkə üçün hazırlanan tövsiyələr əslində həmin ölkədə yerli özünüidarənin inkişafını ləngidən amillərin konstitusion-hüquqi tənzimlənməsi mexanizminin yaradılması üçün açar rolunu oynayır.

Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin üzv dövlətlərdə yerli və regional demokratiyanın vəziyyəti haqqında hər bir ölkə üçün hazırladığı məruzədə və müvafiq tövsiyədə Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının prinsiplərinin həyata keçirilməsinin və Xartiya üzrə üzv dövlətlər tərəfindən qəbul edilən öhdəlik və tapşırıqların monitorinqinin nəticələri əks olunur. Konqresin təqdim etdiyi tövsiyələrdə üzv ölkələrdə yerli özünüidarənin təşkili və həyata keçirilməsi sahəsində mövcud olan problemlər qiymətləndirilir, onun inkişafına mane olan amillərin aradan qaldırılması yolları göstərilir. Qərbi Avropa ölkələrinə və postsovet respublikalarına münasibətdə Konqresin məruzə və tövsiyələrində yerli özünüidarəyə xas olan nöqsanların tərkibinin kəskin fərqlənməsi diqqəti cəlb edir.

Avropa Komissiyası tərəfindən 2013-cü ildə Qərbi Avropanın ayrı-ayrı ölkələr üzrə özünün tövsiyələrinə dair dərc etdiyi kommünikedə yoxsulluğun miqyasının genişlənməsi, işsizliyin artması, idarəetmənin bütün səviyyələrində, o cümlədən əmək haqlarının hesablanmasında gender bərabərliyinin pozulması, gündən-günə böyüyən miqrasiya problemlərinin həlli ilə bələdiyyələrin maliyyə potensialı arasında uyğunsuzluqların yaranması kimi problemlər göstərilir.

Avropa Şurası ilə Xartiyanı imzalamış postsovet respublikaları üzrə Konqresin tövsiyələrində Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyası çərçivəsində qəbul edilmiş öhdəliklərin və tapşırıqların icrası sahəsində ciddi xarakterli pozuntuların geniş siyahısı təqdim edilir.

 Azərbaycan Respublikasında yerli özünüidarənin inkişafı konsepsiyasının yaradılması üçün 1999-2023-cü illərdə respublikada yerli özünüidarənin fəaliyyətinin təşkili ilə bağlı həyata keçirilən təşkilati-hüquqi xarakterli tədbirlərin nəticələrinin qiymətləndirilməsi və Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin monitorinq materiallarının, qətnamə və tövsiyələrinin, məlumatlarının nəzərə alınması mühüm əhəmiyyət kəsb edir.

Azərbaycanda yerli özünüidarənin təşkili vəziyyətinin qiymətləndirilməsinin zəruri şərti Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının məzmunundan irəli gələn vəzifələrin (tələblərin) həmin Xartiyanı imzalayaraq ratifikasiya etmiş Azərbaycan Respublikası tərəfindən yerinə yetirilib-yetirilməməsi vəziyyətini aydınlaşdırmaqdan ibarətdir.

Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi Azərbaycanda yerli və regional demokratiyanın vəziyyəti haqqında təqdim etdiyi tövsiyələrdə və qətnamələrdə daxili qanunvericilikdə yerli özünüidarə anlayışının qeyri-dəqiq müəyyənləşdirildiyi, bələdiyyələrin yerli dövlət hakimiyyəti orqanlarının tabeliyində saxlanıldığı, bələdiyyələrlə yerli icra hakimiyyəti orqanları arasında vəzifə və səlahiyyətlərin dəqiq bölgüsünün aparılmadığı göstərilir. Lakin, respublikada yerli özünüidarənin 1999-2023-cü illərdə təşkili vəziyyətinin qiymətləndirilməsi və bələdiyyələrin fəaliyyətinə xas olan nöqsanların aşkar edilməsi üçün Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresində 17 oktyabr 2012-ci ildə müzakirə və qəbul edilmiş 326 (2012) saylı Tövsiyəsində qeyd edilən iradların məntiqi təhlilinin aparılması məqsədəuyğundur. Çünki Konqresin iradlarını təhlil etməklə Azərbaycanda bələdiyyə quruculuğu haqqında faktiki məlumatlar Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının göstərişləri ilə müqayisə edilir və yol verilmiş kənarlaşmalar aşkara çıxarılır.

Konqresin tövsiyəsinə uyğun olaraq yerli özünüidarənin təşkili və həyata keçirilməsi ilə bağlı olan və Konqres tərəfindən aktual hesab edilən məsələləri nəzərdən keçirək.

Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin 326 (2012) saylı Tövsiyəsində bələdiyyələrə bilavasitə aidiyyəti olan məsələlərlə bağlı qərarların lazımi vaxtlarda və müvafiq qaydada planlaşdırılması və qəbulu prosesində milli bələdiyyə assosiasiyaların nümayəndələri ilə təmsil olunan bələdiyyələrlə məsləhətləşmələrin müvafiq prosedurlarının olmaması qeyd edilmişdir.

Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının 4 (6)-cı maddəsinə əsasən yerli özünüidarə orqanlarına bilavasitə aidiyyəti olan hər hansı qərarların planlaşdırılması və qəbulu prosesində bu orqanlarla məsləhətləşmək və bunu imkan daxilində, qabaqcadan və müvafiq formada etmək zəruridir. Xartiyanın bu normasının məzmununa autentik interpretasiya metodu ilə müraciət edərək, yerli özünüidarə orqanlarının öz fəaliyyəti ilə bağlı istənilən qərarların planlaşdırılması və qəbulu prosesində yerli özünüidarə orqanları ilə məsləhətləşmələr aparılmasının zəruriliyi haqqında nəticə çıxarmaq mümkündür. Burada yerli özünüidarə orqanlarının hansı yerli özünüidarə orqanları ilə məsləhətləşmələr aparması aydınlaşdırılmalıdır. Bu mövqedən bələdiyyə qərarlarının planlaşdırılması və qəbul edilməsi ilə bağlı məsləhətləşmələrin aparılmasına dair hər hansı göstərişin qanunvericiliklə təsbit edilib-edilməməsi və eləcə də məsləhət xidməti göstərən qurumun kimliyi müəyyənləşdirilməlidir. Onu qeyd etmək lazımdır ki, “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Qanunda (2 iyul 1999-cu il), “Bələdiyyələrin nümunəvi reqlamenti”ndə (Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 21 dekabr 2012-ci il tarixli Fərmanı ilə təsdiq edilmişdir), “Bələdiyyələrin regional assosiasiyalarının Nümunəvi Əsasnaməsi” (Azərbaycan Respublikasının 3 may 2005-ci il tarixli Qanunu ilə təsdiq edilmişdir) və Bələdiyyənin Nümunəvi Nizamnaməsində (Azərbaycan Respublikasının 15 oktyabr 1999-cu il tarixli Qanunu ilə təsdiq edilmişdir) yerli əhəmiyyətli məsələlərin həllini nəzərdə tutan bələdiyyə qərarlarının planlaşdırılması və qəbulu zamanı yerli özünüidarə orqanları ilə məsləhətləşmələrin aparılmasına dair norma təsbit edilmir. Yerli əhəmiyyətli məsələlərin həllində yerli icra hakimiyyətləri ilə müqayisədə məhdud hüquqlara malik olan bələdiyyələrin bir-birlərinə məsləhət xidmətləri göstərməsi inandırıcı görünmür. Lakin “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanununun 10-cu maddəsinə uyğun olaraq bələdiyyələr öz fəaliyyətini əlaqələndirə, hüquq və mənafelərini daha səmərəli həyata keçirmək məqsədilə ittifaqlar yarada bilərlər. Avropa Şurasının Azərbaycanla əməkdaşlığına dair fəaliyyət planına uyğun olaraq 2006-cı ilin dekabr ayında Azərbaycanda şəhər, qəsəbə və kənd bələdiyyələrinin milli assosiasiyaları təsis edilmişdir. Bələdiyyələrin regional assosiasiyalarının Nümunəvi Əsasnaməsində (Azərbaycan Respublikası 3 may 2005-ci il tarixli Qanunu ilə təsdiq edilmişdir) milli bələdiyyə assosiasiyalarının bələdiyyələrə metodik, texniki, təşkilati və informasiya təminatı sahəsində yardım göstərmək və onların fəaliyyətinin qanunauyğun qurulmasına kömək etmək vəzifəsi təsbit edilmişdir.

Yuxarıda qeyd olunanları nəzərə alaraq Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin 17 oktyabr 2012-ci il tarixli Tövsiyəsinin “F” bəndində ifadə olunmuş iradın iki mövqedən qiymətləndirilməsini məqsədəuyğun hesab etmək olar. Birincisi, Tövsiyədə göstərilən iradın əsasını Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasının 4 (6)-cı maddəsi ilə nəzərdə tutulan normanın, guya Azərbaycanda pozulması faktı təşkil edir. Lakin aparılan təhlil bələdiyyə qərarlarının planlaşdırılması və qəbulu prosesində məsləhət xidməti göstərən orqanın kimliyinin həmin normanın dispozisiyasında müəyyənləşdirilmədiyini təsdiq edir. İkincisi, Azərbaycan Respublikasının yerli özünüidarəyə dair qanunvericiliyində nəzərdə tutulan normaları nəzərə almaqla bələdiyyələrlə bağlı qərarların planlaşdırılması və qəbulu prosesində bələdiyyə assosiasiyalarının nümayəndələri ilə təmsil olunan bələdiyyələrlə məsləhətləşmələrin faydalılığını inkar etmək mümkün deyildir.

Konqresin Tövsiyəsində bələdiyyələrin əmlakının və dövlətdən əmlak, xüsusilə də torpaq transferlərinin zəif olması barədə irad bildirilmişdir.

Məlumdur ki, Avropa Şurasının Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresi Azərbaycanda yerli və regional demokratiyanın vəziyyətini monitorinq qaydasında qiymətləndirərək respublikanın Xartiyaya əsasən üzərinə götürdüyü öhdəliklərə riayət etməsinə nəzarəti həyata keçirir. Konqres 326 saylı Tövsiyəsinin 4 (h) bəndində bələdiyyənin əmlakının, dövlətdən əmlak və xüsusilə torpaq transferlərinin zəif olmasını qeyd edir. Postsovet respublikalarında, o cümlədən Azərbaycan Respublikasında milli sərvət, istehsal vasitələri, istehsal, xidmət və maliyyə sferalarının müəssisələri və təşkilatları üzərində mülkiyyət hüququ müstəsna olaraq dövlətə məxsus idi. İttifaq müqaviləsi pozulduqdan sonra yaranan müstəqil ölkələrdə bələdiyyələrin əmlakı dövlətdən əmlakın transferi əsasında yaradılmışdır. Avropa Xartiyasında bələdiyyə əmlakının yaradılması və idarə olunması ilə bağlı münasibətləri tənzimləyən normalar nəzərdə tutulmadığına görə postsovet respublikalarının hökumətləri bələdiyyələrin əmlak hüquqlarını özlərinin milli maraqlarına uyğun olaraq fərqli qanunvericilik normaları ilə təsdiq etmişlər. Qeyd edək ki, Avropa Xartiyasının 9-cu maddəsi yerli özünüidarə orqanlarının maliyyə resurslarının yaradılması, bölüşdürülməsi, yenidən bölüşdürülməsi və istifadə edilməsi üzrə meydana çıxan ictimai münasibətləri tənzimləyən normaları təsbit edir. Nəzərə almaq lazımdır ki, maliyyə resursları öz-özünə yaradılmır. Yerli özünüidarə fəaliyyətinin səmərəliliyi yerli büdcə ilə yanaşı, bələdiyyə mülkiyyəti və bələdiyyə əmlak hüquqları ilə təmin edilir. Xartiyada bələdiyyənin əmlakının təsnifatını və yaradılması prosesini təsbit edən normalar yoxdur. Belə olan halda Avropa Xartiyasını imzalamış və onu ratifikasiya etmiş Azərbaycan Respublikası tərəfindən Xartiyaya əsasən bələdiyyələrin əmlak hüquqlarına dair öhdəliklər götürülməsi və bu öhdəliklərə riayət edilməsinə Konqres tərəfindən nəzarət edilməsi qeyri-mümkündür.

Yuxarıda ifadə olunanlar Avropa Şurasının üzv dövlətlərində yerli özünüidarənin təşkili və həyata keçirilməsi ilə bağlı ictimai münasibətləri tənzimləyən baza hüquqi aktı hesab edilən Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasında yerli özünüidarənin iqtisadi əsaslarını (bələdiyyə mülkiyyəti) təsbit edən normanın yoxluğunu təsdiq edir. Lakin qeyd olunan boşluqların Xartiyada mövcud olmasına baxmayaraq Azərbaycanda bələdiyyələrin maliyyə-iqtisadi əsaslarının möhkəmləndirilməsi, dövlət əmlakının bələdiyyələrə verilməsi, bələdiyyələrin sərəncamına ayrılan əmlakın, xüsusilə binaların, torpaqların istifadəsi və idarə olunması sahəsində mövcud olan problemlərin həlli istiqamətlərinin əsaslandırılması zəruridir. Göstərilən problemlərin həllinin sürətləndirilməsi üçün təminatlar “Bələdiyyələrin statusu haqqında” Azərbaycan Respublikası Qanunu ilə nəzərdə tutulur. Həmin Qanunun 32-ci maddəsində göstərilir ki, yerli özünüidarənin iqtisadi əsaslarını bələdiyyə mülkiyyəti, yerli maliyyə, dövlət mülkiyyətində olan və bələdiyyələrin istifadəsinə verilmiş, bələdiyyə əhalisinin tələbatının ödənilməsinə xidmət edən əmlak təşkil edir və eyni zamanda, bələdiyyə öz əmlakına dair mülkiyyətçi hüququna malikdir, yəni sərbəst olaraq əmlakına sahiblik edir, ondan istifadə edir və ona sərəncam verir. Qanunun bələdiyyələrin əmlak hüququnu təsbit edən normasının tətbiq edilməsi prosedurları “Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunu (7 dekabr 1999-cu il) və “Dövlət əmlakının bələdiyyələrə verilməsi qaydası və müddətləri haqqında” Əsasnamə (Azərbaycan Respublikası Prezidentinin 11 iyun 2001-ci il tarixli Fərmanı ilə təsdiq edilmişdir) ilə konkretləşdirilmişdir. İndiki zamanda yerli özünüidarənin maliyyə-iqtisadi əsaslarının möhkəmləndirilməsi sahəsində başlıca vəzifə Qanunun və Əsasnamənin göstərişlərinin icrasına nail olmaqdan ibarətdir.

Xartiyanın 4 (6)-cı maddəsinə əsasən milli səviyyədə bələdiyyələrin maraqlarını praktikada təmsil etməkdə heç bir fəal rol oynamayan yerli orqanların üç milli assosiasiyasının nümayəndələrinin yerli özünüidarəetmə sahəsində qərarların qəbul edilməsi prosesində mərkəzi hakimiyyət orqanları ilə məsləhətləşmələrin olmaması Konqresin Tövsiyəsində irad kimi göstərilmişdir.

“Bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi haqqında” Azərbaycan Respublikasının Qanunun (7 dekabr 1999-cu il) icra olunmadığı, yerli hakimiyyətin yenidən qurulması haqqında qanunun qəbul edilmədiyi, 2003-2023-cü illərdə Avropa Şurası Yerli və Regional Hakimiyyətlər Konqresinin Azərbaycanda yerli və regional demokratiyanın vəziyyəti haqqında dövri olaraq təqdim etdiyi Tövsiyələrin əksəriyyətinin həyata keçirilmədiyi bir şəraitdə mövcud bələdiyyələrin maraqlarının təmsil edilməsində bələdiyyələrin regional assosiasiyalarının rolunun yüksəldilməsi zəruridir. Bələdiyyələrin regional assosiasiyasının Nümunəvi Əsasnaməsində (Azərbaycan Respublikasının 3 may 2005-ci il tarixli Qanunu ilə təsdiq edilmişdir) göstərilmişdir ki, regional assosiasiya bələdiyyələrin fəaliyyətinin beynəlxalq hüquq normalarına və mövcud qanunvericiliyə uyğun qurulmasına kömək göstərmək məqsədi ilə dövlət orqanları qarşısında məsələlər qaldırır, rəy və təkliflərini verir.

Bələdiyyələrin milli assosiasiyalarının fəaliyyətini qiymətləndirərkən, onların bir sıra maarifləndirici layihələrin həyata keçirilməsində, bələdiyyələrin beynəlxalq əlaqələrinin yaradılmasında, beynəlxalq konfranslarda və simpoziumlarda təmsil edilməsində rolunu qeyd etmək lazımdır. Lakin assosiasiyaların illik toplantılarında, onların təşəbbüsü ilə keçirilən yığıncaqlarda aparılan müzakirələr bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi, yerli özünüidarə sahəsində qərarların qəbul edilməsi prosesində qanunvericilik və mərkəzi icra hakimiyyəti orqanları ilə məsləhətləşmələrin aparılması, bələdiyyə qanunvericiliyi aktlarında boşluqların aradan qaldırılması, bələdiyyələrin QHT-lərlə əməkdaşlığının təşkili kimi məsələlərin həll edilməsində milli assosiasiyaların iştirakı səviyyəsinin aşağı olduğunu təsdiq edir.

Konqresin Azərbaycanda yerli özünüidarənin həyata keçirilməsi ilə bağlı təqdim etdiyi məruzə və tövsiyələrdə verilən iradların obyektivliyi yalnız Avropa Xartiyasının məzmunundan irəli gələn öhdəliklərin həmin Xartiyanı imzalayaraq ratifikasiya etmiş Azərbaycan Respublikası tərəfindən yerinə yetirilməməsi ilə təsdiq edilə bilər. Yuxarıda ifadə olunan məlumatlar bələdiyyə qərarlarının planlaşdırılması və qəbulu prosesində məsləhət xidməti göstərən orqanın statusunu, yerli özünüidarənin iqtisadi əsaslarını, bələdiyyələrin mülkiyyət hüququnu təsbit edən normaların Yerli özünüidarə haqqında Avropa Xartiyasında nəzərdə tutulmadığını təsdiq edir. Xartiyanın mətnində mövcud olan “boşluqlar” yerli özünüidarənin inkişafını ləngidən amillərdən biridir.

Hazırki mərhələdə Azərbaycan Respublikasında yerli özünüidarənin inkişafının yol xəritəsi çərçivəsində demokratiya və hakimiyyətin əks-mərkəzləşməsi prinsiplərinə əsaslanan idarəetmə islahatlarının aparılması, işğaldan azad edilmiş ərazilərdə bələdiyyə qurumlarının yaradılması, yerli hakimiyyət səlahiyyətlərinin bələdiyyələrə həvalə edilməsi, bələdiyyə mülkiyyətinə əmlakın verilməsi və yerli özünüidarənin maliyyə əsaslarının möhkəmləndirilməsi üzrə tədbirlərin həyata keçirilməsi ölkənin sosial-iqtisadi inkişafının prioritet istiqamətini təşkil edir.

Sahil Hüseynov

Milli Aviasiya Akademiyasının

Hüquq kafedrasının müdiri,

Hüquq elmləri üzrə fəlsəfə doktoru